香港大律師公會

關於《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例（修訂）條例草案》
（下稱「該草案」）的簡易指南

*《新傳網》原文足本轉載

1. 簡括而言，該草案有甚麼作用？

該草案旨在修改兩條條例。

第一條條例是《逃犯條例》（第503章），這條條例使香港可就刑事事宜把其他司法管轄區所要求的疑犯移交到該等地方。該草案建議移除《逃犯條例》中的地理限制，使香港可以利用「一次性」或「專案」或「特設」的協議把疑犯移交到中國的其他部份，即澳門、臺灣及內地，以及到其他與香港沒有相互移交疑犯安排的地區。新增的「一次性」協議於該草案中稱為「特別移交逃犯安排」。何謂「專案」安排，請參見下文。

第二個建議修改的條例是《刑事事宜相互法律協助條例》（第525章），這條例容許香港以外的司法管轄區要求香港機構提供協助，以搜查及檢取的方式搜集證據，並於香港以外的地方使用。香港以外的司法管轄區亦可要求香港機構提供其他協助，例如凍結或沒收涉嫌於其他司法管轄區犯了刑事罪行的疑犯的資產。建議的修訂將移除跟《逃犯條例》類似的限制，以使香港機構可向中華人民共和國的其他部份提供與刑事相關的協助。

2. 我知道這些條例可以向其他司法管轄區提供協助，但是一個國家有否責任把疑犯移交到其他司法管轄區或向其他司法管轄區提供法律協助？

除非一國簽訂引渡條約或提供法律協助的條約，一個國家於國際法上並沒有責任移交人士或向其他司法管轄區提供法律協助。

香港特別行政區是中華人民共和國的一部份。中華人民共和國並沒有認可香港除了依據引渡條約或提供法律協助的條約外，有責任移交人士或提供法律協助。

現時，香港與20個司法管轄區有簽訂移交逃犯條約，而香港亦簽訂了多個多國公約，例如《防止及懲治危害種族罪公約》，這公約向香港施加協助防止及懲治危害種族行為的責任。(註1) 除此之外，香港亦與32個司法管轄區簽訂相互法律協助的條約。

現行《逃犯條例》的條款是容許香港以「專案」或「一次性」安排把疑犯移交到與香港沒有簽訂引渡條約的司法管轄區，只是於過去的22年均沒有人士曾以「專案」安排的方式被進行移交。

(註1) 其他適用於香港及對香港施加類似責任的多國公約包括：《反對劫持人質國際公約》;《關於制止非法劫持航空器的公約》；《關於防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》。之前曾經就著這些公約，根據《逃犯條例》作出命令。

3. 為何大家比較集中關注《逃犯條例》的建議修訂，而修訂《刑事事宜相互法律協助條例》的建議卻沒有得到相應的關注？

雖然修訂《刑事事宜相互法律協助條例》的建議涉及重要的修訂，但是修訂《逃犯條例》的建議會令到在香港居住的人士90年來首次可以被移離香港到中國內地受審及服刑。《逃犯條例》的建議修訂潛在著生活上的轉變，相比《刑事事宜相互法律協助條例》所關注的搜集證據及提供法律協助事宜，自然會引致較大的焦慮。

4. 90年前人們是可以被移交到中國內地，之後發生了甚麼事杜絕了移交？

《華人引渡條例》（第235章）於一百多年前訂立，令1858年的《天津條約》當中的一個條款生效，以致管轄香港的英屬機構須要把在滿清中國內犯刑事罪行的中國籍疑犯移交到內地。相關人士亦有經常根據這條條例被移交，直至中方因認為天津條約的條文屬「不平等」，而拒絕援引該條約。最後一次根據《華人引渡條例》作出的引渡發生於1930年。

雖然《華人引渡條例》之後沒有再被引用，但是這條條例並沒有被廢除。這條條例一直是香港的法例，直至1997年被全國人民代表大會常務委員會宣布為與基本法抵觸才被廢除。

5. 法律上存在「漏洞」是因為要防止罪犯被遣送回中國內地？香港政府已解釋這些修訂是為了堵塞兩條條例中的「漏洞」。這是怎麼回事？

香港政府可能認為現在擴大《逃犯條例》及《刑事事宜相互法律協助條例》地理範圍是合適的，但將這兩條條例的限制描述為「漏洞」是不公平的，這暗示草擬專員或立法會草率地忘記將中國其他地方納入兩條條例，並且直到近期這個失誤才被發現。

《逃犯條例》是由即將卸任的殖民地政府準備並於1997年4月制定的。澳門、台灣及中國內地被排除在外是基於《逃犯條例》第2條將「移交逃犯安排」定義為香港政府及香港以外地方的政府的安排，而中央人民政府或中華人民共和國的任何其他部分的政府則除外。這個限制明顯是刻意的。(註2)

於《逃犯條例》制定時，預計香港會在適當時候與中國訂立長期移交逃犯安排。當時政府解釋與中國內地會達成 1 個分開但類近的移交逃犯安排。(註3) 此外，當時政府更考慮利用《逃犯條例》作為與中國內地就長期移交逃犯安排的藍本。(註4）

政府現將中國內地排除於《逃犯條例》外的安排形容為「漏洞」。如果當時認為殖民地草擬專員引入了不必要的限制，那麼《逃犯條例》在香港特別行政區成立之初就可以作出修訂，但這並沒有發生。事實上，香港特別行政區第 1 屆立法會於1997年9月制定《刑事事宜相互法律協助條例》時，將《逃犯條例》中「移交逃犯安排」的定義直接用於該新制定的條例第2條中「相互法律協助的安排」的定義。

再者，《華人引渡條例》被宣布不符合基本法。全國人民代表大會常務委員會於1997年時決定不採用該條例。這進一步顯示當局必定有考慮過與中國內地移交逃犯安排的問題。

雖然情況自1997年以來可能已有所改變，或者香港政府認為現時修訂這兩條條例是合適的時間，但這並非堵塞「漏洞」。

(註2) 前外交部部長 Sir Malcom Rifkind 亦確認此說法。見其在2019年6月4日刊登在南華早報的文章“there is no ‘loophole’ in Hong Kong’s current extradition law. Rather, it provides a necessary firewall to protect the legal system”

(註3) Walse, Cross-Border Crimes in Hong Kong (December 2018)引述逃犯條例法案委員會於1996年12月20日會議紀要

(註4) 於同 1 個法案委員會會議，政府表示相信該法案「是香港與香港以外所有其他地方（包括中國）之間安排的良好模型」。於1997年3月19日法案二讀時，政府就向中國內地引渡的問題表示「由於這是與內地有關當局正討論的問題，現階段能夠說的是，我們同意社會人士的擔憂，即條例應該充分保障個人的權利。」Walsh, 註釋 21

6. 現已廢除的《華人引渡條例》談及「引渡」，而《逃犯條例》在處理同樣事情時談及「移交」，即強行移出香港。究竟有什麼不同？

從被移除者的角度來看，「引渡」和「移交」之間沒有實際區別。這些術語可以互換使用，但法律上存在著細微的差異。

「引渡」一詞用於形容一個國家向另一個國家移交被指控或裁定有刑事罪的人。

英國法律使用「移交」一詞來形容沒有主權地位的司法管轄區而英國負責該地方的外交事務時作出移除時的同一過程。因此，「引渡」於英國以前是根據1870年的《引渡法》以及後來關於引渡的法案去處理的，但是「移交」的程序則由1881年《逃犯法》和後繼的非引渡案件管制。

《逃犯條例》繼續使用「移交」一詞是因香港特別行政區不是一個國家，所以它不會「引渡」。

《逃犯條例》的各項條文提醒香港政府沒有全權並需要對中央政府負責，如行政長官必須根據《逃犯條例》就某些事項向中央人民政府發出通報或中央人民政府可以向行政長官發出指令就某些事項而採取行動：詳情可看第24條(3)項，如須就或不得就某些事項採取行動，「基於如不遵從該項指令則中華人民共和國在國防事宜或外交事務上的利益會受到重大影響的理由向行政長官發出該項指令」。

值得注意的是「移交」或「引渡」與其他可以將個別人仕從香港移走的方式不同。「驅逐出境」是指非永久性居民因犯罪而被移出香港的過程。

非永久性居民如果違反逗留條件或非法進入本港可由入境事務處處長「移走」。

巧合的是，「驅逐出境」或「移走」的效果可能是將個別人士送回希望起訴他的地方。

7. 《逃犯條例》將一個將被引渡的人形容為「逃犯」。這意味著一個被要求引渡的人在刻意逃避審訊，對嗎？

「逃犯」一詞有時用作形容一個被定罪後逃離、逃避或避免逮捕、起訴或監禁的刑事嫌疑犯。但《逃犯條例》中的「逃犯」是形容那些有機會被移交的人。

一個在香港被要求引渡到某處接受檢控及執行判刑的人士，會根據《逃犯條例》第4條就干犯在引渡請求國的罪行而在香港被捕及接受引渡。

「逃犯」是指被定了刑事罪行的人，或是面對刑事指控而被檢控的人。故此，被要求引渡的人有機會在不知道在申請國的刑事審訊的情況下被要求引渡。他們都可被稱為《逃犯條例》中的「逃犯」。

8. 香港特別行政區曾提及《逃犯條例》中的「一次性」安排。這是什麼意思？

兩地通常透過已經達成的長期互助協議及當中條文，就刑事案件引渡逃犯的措施和向申請國提供協助。根據基本法及中央人民政府的授權，香港有權與其他國家地區達成相關刑事相互協助協議。香港現時已經與 20個不同國家或地區達成長期逃犯引渡協議，並也就《刑事事宜相互法律協助條例》與不同國家地區達成協助協議。

引渡協議的內容必須合乎《逃犯條例》。因為在香港的逃犯只能透過《逃犯條例》第4條被引渡到香港以外的地方。

與其他司法管轄區達成協議後，只要行政長官下令將協議以附屬法例的形式附屬到《逃犯條例》中，他便可應用《逃犯條例》的條文來處理相關案件。但行政長官的命令必須通過立法會審議，並且命令有機會被廢除 (《逃犯條例》第3條）。

但是兩地不一定必須達成相互引渡協議才能安排引渡程序。

現行的《逃犯條例》容許香港與未達成相互協議的地區提供「一次性」引渡安排。香港可以與大約170個與其未簽訂相互協議的國家或地區達成「一次性」安排。但現行《逃犯條例》有地理限制，當中的「一次性」安排不適用於澳門、台灣及內地。

9. 「一次性」引渡協議是否很不尋常？

「一次性」引渡協議是很不尋常的。因為國家一般會格外小心，確保與其他司法管轄區有全面的相互安排，才能長期和穩定地保障國家的權利。相互協議亦確保國家對處理引渡申請的安排一致，如若申請獲批，則引渡的安排亦一致。

通常兩地只在有充分理由的情況下才會避免長期引渡協議，或在有政治原因妨礙雙方達成相關長期引渡協議的時候，才會啟動「一次性」安排。

例如，當兩地已經同意稍後簽訂協助協議，但在兩地簽訂協議之前發生了一宗嚴重案件，就有必要啟動「一次性」安排。

政治原因也可以成為兩地不便達成相互協議的原因。數年前，英國與台灣達成「一次性」協議，以處理一宗英國國民在判處刑事刑期前由台灣逃離到蘇格蘭的罪犯。由於台灣的地位特殊，兩地不便達成長期刑事協助協議。但英國國會認為疑犯會獲得公平審訊，並且他的人權將會受充分保障，故英方同意啟動「一次性」安排。 (註5)

(註5) Lord Advocate v Dean [2017] UKSC 44

10. 為什麼香港特區政府不達成更多相互引渡及協助協議？

香港特區政府在這方面並非完全享有自主權。任何與外國司法管轄區制訂條文的事宜，最終都牽涉中央政府。而且，國際條文未有實質約束力。即使香港特區政府希望與更多國家地區制訂條文，對方未必願意。

11. 為什麼一個國家未必希望與其他司法管轄區達成引渡或刑事協助協議？

現時，許多國家都因為擔心一旦引渡逃犯或者向某些地區提供刑事協助會違反人權保障，包括獲得公平審訊的權利，並一旦判處監禁會得到人道及合適的拘留安排的權利。因此，許多國家都對引渡逃犯或向多個地方提供刑事協助有所顧忌。

而且，即使引渡請求國已經舉證了逃犯的犯罪行為並通緝逃犯，或是要求引渡逃犯接受刑期，國際間的引渡協議已經發展了一系列禁止啟動任何引渡協議的原則。因此，國家通常會審核其他國家的情況，以確保一旦與其他國家達成引渡協議並引渡逃犯，引渡請求國能夠達到協議中對人權的最低要求。否則，執行引渡的國家可能要接受法律責任。

一旦逃犯有機會在引渡請求國受到折磨、殘酷和不人道的對待或懲罰，不論逃犯是否因為干犯罪行而被要求引渡，被要求國都不可引渡該逃犯。

當一個國家認為他們可以與其他國家達成協議，這意味著該國法庭認為引渡請求國會正當地處理逃犯，並會遵守協議內的條文。

相反，若一個國家未能說服另一國其能達到最低的人權要求，另一國則不會與其達成引渡協議。就如澳洲政府在2017年因為就「司法素質」的疑慮，拒絕與中華人民共和國簽訂引渡協議。(註6)

(註6) 彭博社於 2017 年 3 月 28 日在《南華早報》的報告, “Australia shelves China extradition treaty, after opponents raise human rights concerns”.

12. 儘管如此，為什麼仍有國家與法治記錄有可疑的司法管轄區簽訂引渡協議 ? 例如英國與津巴布韋有簽定引渡協議 (而津國於 World Justice Report 法治指數報告中於126國家中排名116)? 為何香港特區需要關注與法治記錄有可疑的司法管轄區作出引渡協議?

一個國家會與其他國家簽訂引渡協議，是用以確保逃犯不能逃避該國當局的起訴。對於上述英國和津巴布韋的例子，8年前已經有報告表示這般類似的引渡安排並不再可能發生。(註7)

但香港特別行政區仍然應該三思會否與一個可預見地將會大規模向其引渡罪犯的司法管轄區簽訂引渡協議。因為一旦被引渡，即使受引渡者的人權被侵犯，特區也很難作出補救。

(註7) “A Review of the United Kingdom’s Extradition Arrangements”（中譯《對英國的引渡制度的報告》）第8.95段, 在2011年9月30日向英國內政部秘書處提交。

13. 而這種「一次性」移交安排對於已與香港簽署相互移交逃犯協議的其他司法管轄區會產生甚麼影響？關於這一點，我們留意到外國領事們的擔憂。

如前文所述，「一次性」移交逃犯協議是引渡協議規則的例外。當兩國之間有簽署長期的相互引渡協議，協議的條款會為引渡安排帶來確定性及保障。曾有國家提出抗議當該國國民在「臨時」安排下從一個國家被引渡到另一個國家時，這種臨時引渡往往很少甚至沒有任何通知，因而令被引渡者缺乏引渡協議的保護，使某一人或某一小撮人很容易因此成為某些國家針對的目標。(註8）

(註8）Oppenheim’s International Law (9th) Vol. 1 “Rise of Extradition Treaties” at para. 416, fn 11. （文章的中文翻譯：「引渡協議的興起」第 416 段）

14. 根據《逃犯條例》和《刑事事宜相互法律協助條例》而制定的雙邊安排顯然需要國際協議，並且是以主權國家在平等條件下談判協議條款為前提。因此，當與台灣、澳門和中國的其他部分簽訂「一次性」協議時，該如何制定協議？

在這種情況下，引用之前引渡案件作為案例便不再適用。由始至終，香港特區與中國就沒有國與國的關係。中國與香港特區的關係詳載於《基本法》，顯然易見地，雙方不是一種對等的關係。根據《逃犯條例》，所有提出的移交請求須得行政長官批准，但即使裁判官表示沒有受法律依據禁止移交，行政長官也有權拒絕移交。

而行政長官由中央人民政府任命，並對其負責：見《基本法》第43條和第44條。可以說行政長官不會拒絕有關內地提出的移交要求。

這意味著行政部門在移交逃犯過程中不會有任何的自主權。只依靠處理該移交案件的裁判官去審查提出引渡的國家是否遵守了所有應有的程序，並且沒有受法律禁止移交。法院在引渡過程中的職能詳見下文。

台灣有其特殊的地位存在問題。如果與台灣達成「一次性」的引渡安排意味著首先必須與台灣當局打交道，那麼問題就在於台灣是否擁有與北京中央對等的主權。

15. 香港特區政府是否曾經表示需要實行建議修例，才能令一位現正在香港為其他罪行服刑，並涉嫌在台灣殺人的犯人，在服刑完畢後被送到台灣接受判刑，以伸張正義？

表面上，這宗案件是緊急通過立法程序修改《逃犯條例》的原因，而當中疑犯將在本年十月服刑完畢。但是台灣當局已經表明由於各種原因，不會接受任何在修改《逃犯條例》下實施的特別安排。故《逃犯條例》及《刑事事宜相互法律協助條例》不再需要就此案件進行緊急修例。

16. 一般的引渡協議中會有甚麼限制？

有些國家不會引渡自己的國民，因此通常在協議中會訂明禁止引渡的禁令。有些國家則訂明如果被移交的人有可能遭受死刑，則不會進行引渡；或是將會在該案的協議中要求申請國保證不會尋求死刑，並即使該國法院判令死刑，刑罰亦不會被執行。

另一個常見的限制是如果逃犯的犯罪性質與政治有關，則不可進行引渡。而若被控罪行性質與政治無關，但實質是因為逃犯與其所屬政治或宗教團體有關，則亦不可進行引渡。另外，如果申請國在逃犯缺席的情況下將其定罪，除非申請國能夠證明逃犯曾獲親自出席審訊的機會，否則引渡的申請不會被批准。其他限制包括時限等問題。

17. 為什麼政治罪行是個引渡條約的例外情況？有甚麼這種情況的例子？

政治罪行的例外可以追溯到十九世紀早期。當時各國漸漸承認政治異見者的權利，並拓展其權利到與政治相關的罪行，例如為籌集政治運動資金搶劫銀行或暗殺政府官員等。

國家一般不會引渡政治罪犯，因為國家不應該干預他國國內政治活動，並且應該避免報復在政治活動中失利的人士。

近年，某些犯罪行為可能被界定為不屬於政治犯罪。例如不同的公約都嘗試排除飛機劫持行為和恐怖主義行為等。

叛國罪、煽動罪或顛覆罪一般都被視為政治罪行，故相關罪犯都不可被引渡。一般引渡條文都不會將這類罪行定為可引渡罪行。

18. 拒絕引渡和給予庇護之間有否關係？

的確，它們就如一對雙胞胎。如果逃犯干犯了政治罪行，或者他們基於政治原因被起訴，一個國家可以向其提供政治庇護。起訴逃犯的國家雖然可以尋求遣返逃犯，但其請求很可能會被拒絕。

即使不引渡逃犯有機會導致申請國難以伸張正義，如果強行要其他國家負上引渡逃犯的責任，則有機會侵犯其向政治罪犯提供庇護的權利。

19. 處理引渡要求時，法庭的角色是什麼？

裁判官的在處理移交申請的職責是確保申請引渡的國家提出的要求符合程序要求，並核實該案沒有充分理由拒絕移交。裁判官不得審查被要求移交的人實質上有否干犯相關罪行（《逃犯條例》第23條3項）。同樣地，裁判官不得審查逃犯被移交後能否享有一定的司法水平。如果引渡申請基本上符合相關程序要求，並且法庭沒有充分理由拒絕請求，地方法官必須交付逃犯。

20. 地方法院的判決是否最後定調？被要求移交者可以上訴嗎？

即使裁判官認為沒有法律依據拒絕引渡，逃犯亦不一定被引渡。行政長官擁有最終決定權（《逃犯條例》第13條）。行政長官在此階段可以就例如逃犯的精神、身體健康或政治原因拒絕引渡，理由不必與《逃犯條例》中的法律依據有關。

逃犯亦有權向原審法院申請針對法院命令向上級法院提出上訴，並為等待行政長官的決定向上級法院申請人身保護令狀（《逃犯條例》第12條）。但上訴只涉及裁判官的決定是否正確，即上級法院會審查案件有否證據顯示疑犯曾犯罪，並地方法院有否管轄權判處逃犯。

行政長官作出移交命令的決定受司法覆核制衡。逃犯也可以沿著一般法律途徑上訴至終審法院。

21. 於討論《逃犯條例》時，有聽說過「特定罪行」和「雙重犯罪原則」。這些都是關於什麼的？

「特定罪行」是指作出引渡請求的國家只能因被引渡者犯下某些已相互認許的「特定罪行」而向受引渡者作出起訴。如果逃犯因盜竊罪而被引渡，那麼他不能因攻擊或刑事損害而受到審判。「特定罪行」原則承認主權國家有權限制提出移交申請司法管轄區只能因「特定罪行」向受引渡者提出起訴。

「雙重犯罪」是一個相關的概念。一個國家不會就其本國法律制度下不構成犯罪的行為交出國民。引渡協議將詳細例明雙方互認的罪行清單，證明這兩種行為於兩國都是刑事犯罪。提出申請的國家必須確認移交申請是根據一個或多個互認犯罪行為而提出請求。

22. 我想我能理解法庭在《逃犯條例》訴訟程序中的角色。但法庭是否真的無法審查被移交的人能否獲得公平審訊或會否在一個非常惡劣的環境被監禁和拘留？

如上所述，處理移交的法官有權徹底審查一宗案件，以確保移交安排是充份根據《逃犯條例》下所要求的條件，同時法庭沒有必須拒絕移交的理由，但法官的權力到此為止。這種限制 – 有時被稱為「不調查」原則 – 源於一種假設，即國家會根據國際協議履行當中所規定的責任，因爲引渡和法律協助協議是建立於互信基礎上。(註9)

與內地簽訂的「一次性」引渡協議並不是國際協議，因此以上假設並不適用。但法庭仍受《逃犯條例》中的「不調查」原則所限。

(註9) Gomes v Government of Trinidad and Tobago [2009] UKHL 21 at [36] per Lord Brown 「必須記住，引渡程序只適用於將嫌疑人遣返回與該國簽訂多邊或雙邊條約義務的友好外國國家，這些義務涉及相互議定和互惠的承諾。這些安排建立在互相信任和尊重的基礎上。當中牽涉非常重大的公眾利益。」

23. 以我理解，如果一個人根據《聯合國酷刑公約》提出入境申請，那麼入境署署長必須對他所屬國家的人權狀況進行調查。如申請人被遣返時有機會受折磨，則署長必須給予庇護。在香港，如果某人是根據「一次性」安排或是在長期引渡協議的安排下被移交，香港有沒有相關法律原則阻止法院審查移交請求國的人權狀況？

沒有法律原則阻止香港法院調查另一個司法管轄區的人權狀況。

但請注意，英國在其2003年所訂立的《引渡法》中有明確規定，要求法院必須先考慮有沒有法律禁止該人被引渡，並最終考慮提出引渡請求國家的人權狀況是否符合1998年所訂的《人權法》中所載的《歐洲人權公約》規定。(註10)

在2009年，英國法院根據2003年定立的《引渡法法案》，允許盧旺達國民上訴推翻「臨時」引渡安排，避免因種族滅絕罪將他們引渡回盧旺達，理由是如果他們被引渡回國將無法獲得公平審判。(註11）

與英國不同，《逃犯條例》中並沒有條文要求法院考慮該人的移交是否符合《香港人權法案條例》所保障的權利。

在香港，有關引渡方面，任何可能違反《香港人權法案條例》第2條（生存的權利）和第3條（不得施以酷刑或不人道處遇亦不得未經同意而施以試驗）的行為，都將根據有關篩查酷刑申請的機制處理。受引渡者可在行政長官在下達移交令的階段提出任何違反逃犯權利的行動。行政長官作出的任何決定均須接受司法覆核，並會按一般程序接受審查，即香港法院只能審查該決定是否非法、不合理或作出決定所採用的程序是否不公平。